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地方政府隐性债务化解

发布时间：2022-11-05编辑：[admin]阅读（）

　　对于地方政府隐性债务的化解逻辑主要涉及两个方面：（1）避免新增隐性债务；（2）化解存量隐性债务。

　　首先要明确禁止新增债务并不意味着城投平台不能新增债务，也不代表公益性项目不能融资，而是要符合“市场化原则”，也就是不新增隐性债务。具体来看体现在两点：

　　一是项目资本金要满足比例要求，即按照《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号），保障性住房、铁路、公路和城市轨道交通项目最低资本金比例为20%，港口、沿海及内河航运、机场为25%；

　　二是资本金来源要合规，不能使用债务性资金或公益性资产作为资金来源。23号文明确：若存在以明股实债、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。

　　一是债务所对应的项目资产能产生足够的现金流以覆盖债务。融资平台因为承担的项目建设主要是公益性资产，其现金流本身就不足以覆盖项目投入，因此会涉及到地方政府的补助；

　　二是现金流来源必须合规。城投平台承担项目的现金流大多来自地方政府，而地方政府财政支出本身就需要合规，比如地方政府向平台支付资金（如可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金）时，合规也是前提。

　　财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中提到了6种主要的存量债务化解方式，主要包括：

　　（1）安排财政资金偿还：安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还的债务；

　　（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还：通过出让相关股权取得收益偿还的债务规模；

　　（3）利用项目结转资金、经营收入偿还：由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）；

　　（4）合规转化为企业经营性债务：将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务；

　　（5）借新还旧、展期等方式偿还：由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还；

　　（6）采用破产重整或清算方式化解：对项目单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算。

　　地方政府隐性债务化解的基本思路是在当前隐性债务期限结构的基础上，以防范隐性债务到期偿付风险发生为基本前提，全面盘查摸清隐性债务存在方式、债券债务关系、项目情况等，系统性规划统筹政府方、国有企业各类资产资源，多途径偿还债务，切实化解债务总量。

　　隐性债务化解基本原则为债务偿还和债务运作的有机结合。一方面通过构建政府支出性偿还、存量资产盘活和公司市场化运营偿还方案，分阶段有序的通过债务偿还方式逐步切实化解债务总量；另一方面，国有企业需积极开展债务运作，通过再融资的方式募集偿债资金，防范债务违约风险，平滑债务清偿压力，争取债务化解充裕时间。

　　以债务运作进行再融资平滑债务清偿压力指国有企业通过债务置换或展期把短期到期、利率高的债务，置换成期限结构合适、利率成本相匹配的新债务。通过债务置换一方面降低国有企业债务成本，间接减轻公司偿债压力，另一方面保障不出现债务违约风险，为债务实际化解争取充裕时间。

　　政府支出性偿还是指政府按一定比例从财政预算结余资金、公共预算收入、基金预算收入等提取相应资金用于债务化解，通过直接注资、经营性补贴和交易性补贴等方式化解政府隐性债务。

　　存量资产盘活指针对政府方及国有企业旗下较优优质的经营性资产，包括存量项目资产和存量股权资产，以TOT和混改引入战略投资者方式进行资产盘活。

　　公司市场化运营偿还方案指国有企业通过市场化经营，通过以市场化方式获取经营性补贴增量收入和上市资本性收入，通过国资国企改革，对国有企业提质增效，获取提质增效增量收入。以市场化经营收入用于化解国有企业隐性债务。

　　（1）确认政府隐性债务基本情况。包含债务规模、债务结构、债券债务关系、项目情况、债务期限、债务成本等；

　　（5）确定政府隐性债务化解方案。结合上述化解隐性债务思路和化解债务方案，将债务偿还和债务运作的有机结合。通过政府支出性偿还、存量资产盘活和公司市场化运营偿还方案，分阶段有序的通过债务偿还方式逐步切实化解债务总量；通过再融资的方式募集偿债资金，防范债务违约风险，平滑债务清偿压力，争取债务化解充裕时间。

　　地方政府隐性债务化解重点从债务运作和债务偿还构建四大债务化解路径，分别为债务平滑运作、政府支出性偿还、存量资产盘活和市场化运营创收。

　　国企平台面临较大的债务集中偿付压力和债务风险。短期内，政府方与国企平台均无法直接化解集中清偿压力，积极通过国企平台以债务展期、债务置换和国资债务重组实现债务周转偿还，平滑债务偿还压力。

　　政府支出性偿还资金化解国企平台隐性债务主要有直接注资、经营性补贴、交易性补贴三种方式，各类方式的操作方式如下。

　　直接注资是指政府方采用向国企平台直接增加注资资本的方式注资资金，国企平台以获取的注资资金用于偿还到期隐性债务。

　　直接注资资金总量可按照根据隐性债务整体规模设置总比例，分年度从政府支出性偿还资金支出金额，采用注资方式直接化解隐性债务，各年支出金额占一般公共预算支出需进行比例控制。直接注资选取对象原则为偿债能力严重不足，且短期内面临较大刚性偿付压力的国有企业，针对债务清偿压力集中到期且难以通过其他方式化解的国企平台给予资金支持，从而织密安全网兜住债务违约风险。

　　经营性补贴是指在国家大力推动政企分开，基础设施和公共服务市场化的背景下，政府方通过政府购买服务等方式依法合规的将部分公共服务项目交至地方国企平台完成，政府方依据协议向国企平台支付经营性补贴收入。

　　一方面可将原有国企平台承接，但以政府注资或补贴等形式进行交易支付的公共服务项目进行市场化业务重构，通过国企平台与政府方重新签订政府购买服务等协议构建市场化经营结算关系，将原有的注资收入或政府补贴性收入转化为经营性收入；另一方面，针对政府体系内仍留存的政府职能服务部门进行公司化，并将其注入到国企平台体系内，按照市场化定价及交易与国企平台进行结算。

　　交易性补贴是指政府方通过实现存量资产TOT盘活后，针对项目经营收入无法满足社会资本投资回报的情况下，政府方根据绩效考核情况向项目公司支出可行性缺口补助。

　　地方政府可以将政府方及国企平台下属部分具备一定经营属性的公益性项目采用TOT方式出售给社会资本，从而盘活这一部分准公益性资产。社会资本资金投资回报需求和准公益性资产收益不足部分，交易性补贴以可行性缺口补助方式满足存量资产TOT运转。交易性补贴金额根据存量资产TOT项目实际开展情况确定。

　　存量资产盘活是针对地方政府方及国企平台旗下具备较强经营属性的优质资产进行交易，在引入第三方提升资产运营效率的同时，完成相关资产的价值提前回收。根据存量资产存在状态可分为存量项目资产和存量股权资产，针对两类资产分别通过TOT模式和引入战略投资者进行盘活。

　　存量项目资产TOT模式，就是将涉及项目特许经营的资产转让给项目公司(SPV)，同时这些资产的经营权也随资产转让给项目公司(SPV)。政府授予项目公司(SPV)一定期限的特许经营权，待特许经营权期满后，社会投资人将该资产移交给政府。政府方将转让获取的对价资金通过资本金注入方式注入至国企平台，由国企平台偿还存量债务。

　　国企平台通过引进优质的企业进行混合经营，通过实现推动体制革新升级、提升经营管理水平、盘活经营性资产、拓宽经营领域、优化资本结构等目标增强地方国有企业综合竞争力，为地方国有企业市场化转型发展提供推动力。地方国有企业通过股权转让方式间接完成股权资产的退出与套现，为地方国有企业的隐性债务化解提供资金支持。

　　地方国有企业在城市价值链中长期扮演重要角色，长期协助政府服务于城市发展。地方国有公司在城市资源获取具备先天优势禀赋，在土地资源、特许经营权和政策支持等方面的优势为地方国有企业引入战略投资者提供引入条件。一般而言，地方国有企业混改引入战略投资者可按照以下路径进行推进:

　　隐性债务化解之市场化运营创收指通过为国有企业构建市场化转型之路，以国有企业实现市场化过程中产生的运营增量收入作为政府隐性债务的偿债资金来源。国有企业市场化转型过程中可用于偿还政府隐性债务的增量收入包括政府经营性补贴增量收入、企业提质增效增量收入和上市资本性收入。

　　结合政府经营性补贴，国有企业或原有改制公司以市场化方式依法合规承接的政府公共服务项目，政府方基于原有职能部门的运营成本基础上，按照10%-15%的利润比例向国有企业支付经营性补贴，国有企业以该部分经营性补贴利润收入作为隐性债务的偿债资金来源。

　　为保障财政资金顺利滚动和国有企业生存与发展，国有企业需进行转型发展，建立健全的组织结构和管理制度，谋划和深化业务经营体系，增强自我造血功能，优化国有企业经营能力，谋取提质增效，创新收入来源，既保障国有企业可持续发展，又协助政府方持续化解隐性债务。

　　为达成国有企业提质增效目的，充分激发国有企业运营效率提升，国有企业可主要以新形势下企业转型战略升级为基础，资产整合重组作为一大提升策略，业务重构和管理提升作为两大优化路径。

　　上市资本性收入指公司在上市过程中实现资产证券化，在上市过程中稀释股权至公众股东进而获取资本性收入，以资本性收入作为平台公司隐性债务的偿债资金来源。

　　国有企业以长期性的投资为主，项目投资回收期限较长，项目收益期限结构与债务期限结构严重不匹配，以长期性的经营收益无法满足债务短期性的偿还要求。上市则是快速实现投资回收的重要方法之一，通过资本市场上市，以上市资本性收入实现投资收益的套现，拟合收益与债务期限的期限差异。上市作为打通企业股权融资市场化通道的主要资本运作方式，能够贯连企业内部资源与外部资金，全面推进企业内部市场化革新，能够短时间内为企业发展补偿足够的资金资源，有形化企业潜力与发展前景，促进企业结构优化、信用优化、管理优化的全面提升。